Читаем Самоуправление 25.04.2008 полностью

В конце шестнадцатого - начале семнадцатого столетий, когда династия Ивана Калиты пресеклась со смертью Федора Иоанновича, Соборы даже начинают выбирать царя. И Годунов, и Лжедмитрий, и Шуйский, и первый Романов получали право на скипетр и державу от Земских Соборов. В первые годы после Смуты съезд земских представителей заседал практически непрерывно. Но стоило патриарху Филарету Никитичу, властному отцу царя Михаила Федоровича, вернуться в 1619 году из польского плена, как роль Земских Соборов начинает угасать. К ним возвращается функция утверждения готовых решений власти, а после принятия Соборного Уложения 1649 года, кодекса русского права, пусть и с изменениями действовавшего почти до начала двадцатого века, практика советоваться с представителями «всей земли» вовсе пресекается. Последние Земские Соборы при царе Алексее Михайловиче были все менее представительными и все более декоративными.

Русские шерифы

Одновременно с началом созыва Земских Соборов в середине шестнадцатого века производится реформа местного управления. В уездах и городах создаются Губные избы во главе с губными старостами, избираемыми местными дворянами и занимавшимися судом по разбоям и другим тяжким уголовным делам. Вскоре появляются и Земские избы, руководители которых - земские старосты - избирались уже всесословно, но судить имели право только по гражданским делам. Им же поручался сбор налогов. Кроме того, в уезды царским указом направлялись воеводы: поначалу они ведали только вопросами обороны, местного гарнизона и организации ополчения, но постепенно забирали все больше управленческих функций. В результате после Смутного времени воеводы превращаются в полноправных хозяев положения на местах.

А что же губные старосты? Казалось бы, они вполне могли стать русскими предтечами шерифов. Увы, на наших просторах должность эта с самого начала оказалась бесперспективной. Больших денег она не приносила - старосты содержались на пожертвования общины, которые, как правило, были скудные. Воеводы постоянно норовили перетянуть одеяло на себя. В результате в «русские шерифы» шли неохотно. Часто на эту должность избирались отставные военные, потерявшие здоровье в военных походах, на нищенское жалование доживавшие свой век хоть при каком-то деле. В результате уже в семнадцатом веке в ряде уездов губных старост не существовало вовсе, в остальных же местах они, как и старосты земские, и городовые приказчики (аналог современных мэров и глав муниципальных образований) всецело зависели от власти воевод. Вольное земское самоуправление сохранялось только в Русском Поморье.

Не Губная и тем более не Земская, а воеводская Съезжая изба постепенно стала центром местной власти. Здесь заседали не выборные, а назначаемые Москвой дьяки и подьячие «с приписью», то есть с правом подписывать документы, исходившие из местной администрации. Дьяки и подьячие назывались «товарищами» воевод, предполагалось, что их решения должны приниматься сообща. На практике это приводило к частым конфликтам, заканчивавшимся доносами в столицу. Центральная власть, сосредоточенная в отраслевых московских приказах - по сути, тогдашних министерствах и федеральных агентствах, - таким образом, практически полностью контролировала любые действия на местах. Во времена первых Романовых даже по самому мелкому вопросу местным властям приходилось получать санкцию из Москвы. Что, впрочем, нисколько не мешало произволу воевод и подьячих из Съезжей избы в отношении простых земских обывателей.

Земщина и опричнина

Борьба за «укрепление вертикали» происходила далеко не всегда безболезненно. Царь Иван Васильевич, начавший свое правление с вполне либеральных реформ, через некоторое время резко поменял политическую линию. На первый взгляд все выглядело даже как уступка власти Земле. В 1565 году по предложению Ивана страну поделили на две неравные части: земщину, где сохранялась прежняя система управления с Соборами и губными старостами, и опричнину, объявлявшуюся безраздельной вотчиной царя, - «опричь» его воли никакого самоуправления там не предусматривалось.