Читаем Untitled полностью

Когда Маквиг говорил, что нет никаких проблем, кроме честности, он и другие магометане и либералы имели в виду, что нет никаких реальных проблем, кроме реформы государственной службы. Он находил нечестность в политических машинах и патронаже, а не в платном характере самих должностей. Если бы назначение на должности, будь то платные или наемные, можно было отнять у политиков и сделать их предметом экзаменов, то в результате получилась бы эффективная, упорядоченная бюрократия, члены которой имели бы гарантированный срок службы при условии, что они хорошо выполняют свою работу. Как и в случае с золотым стандартом и свободной торговлей, либералы стремились провести одну всеобъемлющую реформу, чтобы создать минимальное, но эффективное и квалифицированное правительство, выведенное из-под прямого контроля выборных должностных лиц. Этой реформой стал Закон Пендлтона о гражданской службе 1883 года.58

Закон Пендлтона пользовался двухпартийной поддержкой. Напряженные выборы 1876 и 1880 годов и перспектива прихода к власти демократов побудили республиканцев согласиться на реформу государственной службы, которая могла бы защитить хотя бы часть их чиновников от немедленного увольнения. В любом случае, система стала громоздкой, требуя времени Конгресса, несмотря на то, что фактический контроль над офисами находился в руках местных аппаратчиков. Убийство Гарфилда сделало давление общественности непреодолимым. Закон Пендлтона создал наемную Комиссию по гражданской службе вместо старой Комиссии по гражданской службе США, которая была упразднена при администрации Гранта. Она должна была разработать экзамены для отбора чиновников на определенные секретные государственные должности. Закон Пендлтона также запрещал взносы от лиц, занимающих должности, тем самым перекрывая один из основных каналов патронажа.59

Результаты оказались не такими, как предполагали реформаторы. Редко какой закон не достигал заявленных целей, создавая при этом целый ряд непредвиденных последствий. Изначально закон Пендлтона затронул лишь относительно небольшое количество "классифицированных" федеральных назначений - около 10 процентов, которые были основаны на заслугах и требовали успешной сдачи экзамена. Однако его действие распространилось довольно быстро. В течение пяти лет после принятия закона половина федеральных назначений

Этот график временных изменений в характере отстранения от должности покровителей в течение четырех периодов показывает минимальный эффект, который оказало законодательство о государственной службе на прекращение системы покровительства. Политических оппонентов по-прежнему снимали с должности, но вместо того, чтобы увольнять, их отпускали по истечении срока действия их комиссионных. Результаты остались прежними. Из Скотта К. Джеймса, "Режимы патронажа и развитие американских партий с "эпохи Джексона" до прогрессивной эры", Британский журнал политических наук 36, № 1 (2006): 10.

За пределами почтового ведомства под действие закона подпадало 80 процентов федеральных назначенцев, хотя только в двадцатом веке они получили статус гражданских служащих. В законе была лазейка, позволявшая начальникам бюро и отделов нанимать кого угодно на должности, превышающие черту прохождения теста. Таким образом, закон передавал политическую, а также социальную власть этим начальникам. Патронаж не исчез - он поселился в новых местах. Штаты не сразу последовали примеру Конгресса; большинство из них начали вводить государственную службу только в двадцатом веке.60

Конечной целью Закона Пендлтона было создание бюрократии, отдельной от партийных правительств, члены которой могли бы беспрерывно занимать свои должности до тех пор, пока они выполняют свои обязанности, однако в конце XIX - начале XX века закон совершенно не справился с этой задачей, за исключением небольших технических и профессиональных ведомств. Вместо этого он создал беспартийный глянец на устойчивой партийной системе. Президенты продолжали заменять членов противоположной партии членами своей собственной; они просто делали это по-другому. После принятия закона Пендлтона число случаев смещения с должности в периоды смены партий заметно не уменьшалось, а иногда даже увеличивалось. До принятия закона Пендлтона новые президенты отстраняли чиновников от должности, как только начинался срок их полномочий; после принятия закона они не прибегали к досрочному прекращению полномочий. Вместо этого они ждали, пока истечет срок полномочий чиновников, а затем заменяли их. Поскольку срок полномочий большинства чиновников составлял четыре года и начинался с началом работы новой администрации, в результате чиновники работали на несколько месяцев дольше, чем они работали бы без закона. Однако президенты могли использовать закон для защиты новых должностей, которые они назначали в конце срока своего правления. Их преемники могли занимать их до истечения срока полномочий назначенца.61