В целом классификацию муниципального процесса следует проводить на основе следующих критериев – степени обязательности исполнения процессуальных действий, содержательной направленности процессуальных действий и видов нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные процедуры. На основе первого критерия выделяются такие части муниципального процесса, как обязательный муниципальный процесс, факультативный муниципальный процесс, а также дополнительный муниципальный процесс. Второй критерий позволяет выделить правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса и разграничивать их на относительно самостоятельные сегменты. Исходя из третьего критерия, выделяются такие виды муниципального процесса как международно-правовой муниципальный процесс, федерально-правовой муниципальный процесс, регионально-правовой муниципальный процесс, локальный муниципальный процесс. Все перечисленные части, направления и виды муниципального процесса объединяет общая цель – процессуальное обеспечение реализации субъектами муниципального права своих материальных полномочий для создания благоприятных условий жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Глава 2

Процессуальное обеспечение осуществления населением местного самоуправления

§ 1. Процессуальное обеспечение непосредственной муниципальной демократии

Сложившаяся на основе Конституции РФ концепция местного самоуправления во главу угла ставит население. Основанием для этого являются положения ст. 3 Конституции РФ о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Его укрепление обеспечивается статьями гл. 8 Конституции РФ. В ч. 1 ст. 130 основного закона раскрыто предназначение местного самоуправления в нашей стране – обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Во второй части этой статьи определены организационно-правовые формы решения вопросов местного значения, а именно, установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления. Право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закреплены как их конституционные права, что повышает значимость местного самоуправления.

Таким образом, на конституционном уровне не только закреплены конституционные права граждан РФ в сфере местного самоуправления, но и раскрываются организационно-правовые формы их реализации. Данный подход к определению права граждан РФ на осуществление местного самоуправления обусловливает необходимость его процессуального обеспечения в виде разработки и утверждения процедур референдума, выборов и других форм муниципальной демократии. Наличие такой потребности определяет значение муниципального процесса как вида общественно-полезной юридической деятельности, аккумулирующей совокупность процедур и других процессуальных действий.

Задача обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления была закреплена в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370[76]. В этом нормативно-директивном документе отмечалось, что ее решение обеспечивается реализацией права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, осуществлением местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления, участием в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Учитывая необходимость реализации ч. 2 ст. 131 Конституции РФ в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления предусматривалось законодательное определение порядка учета мнения населения при изменении границ муниципального образования. Для обеспечения реальных приоритетов населения в сфере местного самоуправления названными Основными положениями предусмотрено формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения и формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением.

Решение указанных задач, на наш взгляд, предполагает использование процессуальных норм, определяющих порядок выборов в органы местного самоуправления, порядок проведения местных референдумов, порядок осуществления контроля населением за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепление правового механизма их ответственности перед населением.